《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》解读:线性工程不再办用地预审和选址,门槛挪到上

 一条高速公路从可研批复到能进场地，最耗时间的往往不是施工图，而是两样东西：用地预审和选址意见书。对线性工程，这两道尤其难办——线位在可研和初设阶段还会调整，一调整，前置手续就可能要重办。行业里的老经验因此是：先把线位定死，报下来，再谈开工。 

 2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），13条政策举措。其中第二条给线性工程开了一条新通道：符合条件的项目，用地预审和选址手续不再办理，省级出一纸符合国土空间规划的许可意见，即可先行用地。 

 9月22日国新办“开局起步'十五五'”自然资源专场发布会上，自然资源部把这条口径再次确认为现行做法，并提到已为2800多个重大项目用地预留空间、服务“六张网”等重大建设。同一场合还有一句：纳入国土空间规划“一张图”的重大项目，开设“绿色通道”，简化审批。 

 一、38号文第二条的原文 

 先把原文摆出来： 

 探索建立健全国土空间规划许可制度。部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理；省级权限内的，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地。支持与部实现“一张图”系统联网的省份，对纳入清单且在“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续。取得以上意见的，即可先行用地。上述项目涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，报部备案。 

 这段文字里有四个信息点：审批层级下沉（部权限内的事项委托省级办）、适用对象（国家和省级单独选址项目）、前置条件（纳入清单且在“一张图”上落图落位）、结果（出许可意见，免办用地预审和选址，即可先行用地）。 

 线性工程正好是单独选址项目的主体——公路、铁路、管道、输电线路、引调水工程，绝大多数都走单独选址这条路。 

 二、它替掉的是哪一套规则 

 要看清这条变化的分量，得回头看它替掉了什么。 

 2024年2月，自然资源部印发《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号），当时对先行用地的规定是这样的： 

 范围上，限于需报国务院批准用地的国家重大项目、列入《国家公路网规划》工程的改扩建项目，以及省级能源、交通、水利建设项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响急需动工建设的其他工程。 

 比例上，控制工期的单体工程不限比例，其他工程办理先行用地的规模不得超过用地预审控制规模的30%；党中央、国务院明确支持的重大项目，因地质条件复杂等施工难度大的，可据实确定。 

 前提上，一句话定死：先行用地范围原则上应在用地预审范围内。先行用地批准后，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请，超期未提出的，会影响项目所在省份其他建设项目的先行用地申请。 

 这套规则本身是过渡性的——36号文末尾写明“有效期至2025年12月31日”。2026年38号文接棒，把先行用地的前提整个换了。 

 老规则里，先行用地是“有了用地预审之后，在预审圈定的范围内先动一块”。用地预审是入场券，30%是闸门，1年是倒计时。 新规则里，入场券换成了图纸：项目进了国土空间规划重点项目清单、在“一张图”上落图落位，省级出一份许可意见，用地预审和选址这两道手续直接不办，项目即可先行用地。 

 三、门槛没有降，只是挪了地方 

 免办两道手续听起来像放得很开，但把适用条件摊开看，门槛一条没少，只是从“报件”挪到了“图纸”。 

第一道是省级系统要联网。文件写的是“支持与部实现'一张图'系统联网的省份”。没联网的省份，这条通道暂时不成立——同一个项目落在不同省份，能不能走上这条路，结果可能完全不同。 

第二道是项目要进清单、上图纸。纳入国土空间规划重点项目清单，并且在“一张图”上落图落位，两个条件同时满足。“十五五”规划纲要部署了109项重大工程，加上部门、地方各类规划里的项目，谁进清单、按什么口径进，是地方自然资源主管部门的事。 

第三道是项目类型。限国家和省级单独选址项目。 

第四道是底线。涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，不是不能碰，是报部备案。 

 这里有个观念上的转换值得说清楚：过去线位在可研阶段只要技术上成立、投资上算得过来就行，与规划的符合性等报批时再处理；现在线位的规划符合性成了前置条件——图纸上落不住，这条通道就用不上。 

 四、三个要盯住的地方 

许可意见有效期3年。线性工程工期长，从先行用地到全线正式用地手续办完，跨三五年很常见。3年到期之后怎么办，这一条里没有写续期规则，需要在地方细则和具体项目上确认。对工期八到十年的线来说，这是个必须提前问清楚的问题。 

先行用地不是手续终点。取得许可意见可以先动工，但农用地转用和土地征收该走的程序照走；涉及占用永久基本农田和生态保护红线的还要报部备案。“先行”说的是时序，不是豁免。 

这套机制和分段申请是配套的。38号文第五条同时明确：单独选址建设项目可根据施工等需要分期申请用地，线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。落图落位、许可意见先行用地、按市县分段申请，这三件事放在一起，才是“早开工”的完整路径。单独用其中一条，效果会打折扣。 

 五、线性工程的前期工作怎么排 

第一件事，确认项目在不在清单里、线位在“一张图”上落不落得住。这件事越早做越好，最好在预可研、工程可行性研究阶段就做，因为它决定了后面走哪套流程。 

第二件事，把规划符合性变成选线比选的约束条件之一。过去选线主要比工程条件、投资和拆迁量，现在要同步比“落图难度”——同一段线路的不同方案，在国土空间规划“一张图”上的可行性可能差别很大。 

第三件事，向省级自然资源主管部门问清三样东西：本省“一张图”与部系统的联网进度、许可意见的受理口径和出件时限、有效期届满后的处理办法。这三样都属于省级事权，文件里没有统一答案。 

第四件事，把占用永久基本农田和生态保护红线的路段单独列出来，把报部备案的时间算进工期，别等报批时才发现关键线路上有一段需要额外流程。 

 图纸上落得住，才谈得上先动工。这一轮改革把方便给了准备充分的项目。 

 资料来源 

 自然资源部、国家林业和草原局《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），2026年3月；自然资源部《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号），2024年2月21日成文，有效期至2025年12月31日；国务院新闻办“开局起步'十五五'”系列主题新闻发布会（自然资源专场），2026年9月22日。 

 本文为公开政策信息的整理与分析，具体办理口径以项目所在地主管部门规定为准。